W niniejszym artykule skupimy się na przepisach samej ustawy oraz nowych rozporządzeniach dotyczących prowadzenia tzw. „robót geologicznych” oraz sporządzania dokumentacji geologicznych. Regulują one pierwszy etap działalności zmierzającej do podjęcia wydobycia kruszyw i innych surowców skalnych. Koncesja czy projekt robót geologicznych?

Koncesja czy projekt robót geologicznych?

    Kluczową zmianę w procesie legalizacji poszukiwania i dokumentowania zasobów złóż kopalin stanowi odstąpienie w nowej ustawie od obowiązku uzyskiwania koncesji w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin innych niż objęte własnością górniczą. Tym samym nie trzeba dziś uzyskiwać takich koncesji dla złóż kruszyw, surowców skalnych jako objętych prawem własności nieruchomości gruntowej. 
    Czynności związane z poszukiwaniem i rozpoznawaniem interesujących nas złóż nie zostały jednak pozbawione nadzoru administracyjnego. Zamiast uzyskać koncesję musimy w tym celu zatwierdzić projekt robót geologicznych (art. 79 i 80). Następuje to w drodze decyzji wydawanej odpowiednio przez marszałka województwa lub starostę. Podział kompetencji jest podobny do dotychczasowego. Starosta rozpatruje wnioski związane ze złożami kopalin (nieobjętymi własnością górniczą) poszukiwanych i rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową, w ilości do 20 000 m3, w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych. W pozostałych przypadkach wnioski kierujemy do marszałka województwa (art. 161).
    Omawiany projekt robót geologicznych, ze względu na swą treść merytoryczną, odpowiada dawnemu „projektowi prac geologicznych”. Pojawiły się jednak zmiany zarówno w samej procedurze jego zatwierdzania, jak i treści tego dokumentu (w porównaniu do projektu prac geologicznych).
    Sporządzając projekt robót geologicznych pamiętać trzeba, że zawiera on dodatkowe elementy, wskazane w obowiązującym od 1 styczna 2012 r. rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga koncesji (Dz.U. z 2011r. nr 288 poz. 1696).
    Zgodnie z rozporządzeniem, przy opisie lokalizacji miejsca robót muszą zostać dodatkowo uwzględnione takie informacje, jak zagospodarowanie terenu oraz  obiekty i obszary chronione. Elementy dotyczące likwidacji wyrobisk powinny zawierać także informacje na temat rekultywacji gruntów. W treści musi się znaleźć określenie wpływu zamierzonych robót geologicznych na obszary chronione, w tym obszary Natura 2000, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody.
    Jako nowy załącznik graficzny pojawia się mapa geologiczno- gospodarcza przedstawiająca składniki środowiska podlegające ochronie, sporządzona w odpowiednio dobranej skali, nie mniejszej niż 1 : 50.000. Projekt może, zgodnie z rozporządzeniem, podpisywać (sporządzać) dodatkowo osoba posiadająca uznane, odpowiednie kwalifikacje do wykonywania zawodów regulowanych w dziedzinie geologii.
    Zwróćmy jeszcze uwagę, jak zmieniają się zasady dokumentowania zamiaru prowadzenia poszukiwania i rozpoznawania zasobów złoża etapami. Sporządza się w tym celu projekt robót geologicznych dla kolejnego etapu, a nie – jak kiedyś – aneks. Zawartość takiego projektu robót wskazuje omawiane rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga koncesji. Projekt podlega zatwierdzeniu na zasadach omówionych poniżej.

Nowość w ustawie stanowi przepis wskazujący, jakie podmioty uznaje się za strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych.

Nowe elementy procedury zatwierdzenia projektu robót geologicznych
    Odnosząc się do czynności zatwierdzania projektu robót geologicznych należy zwrócić uwagę na konieczność uzyskania (przez organ wydający decyzję) opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), zgodnie z art. 80 ust. 5. Jest to powrót do praktyki zarzuconej kilka lat temu, a stosowanej przy zatwierdzaniu projektów prac geologicznych. Pozostaje w tym zakresie w mocy zasada, zgodnie z którą stanowisko organu opiniującego (lub uzgadniającego) powinno być wyrażone w ciągu czternastu dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Po tym czasie, jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska, uznaje się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia (art. 9 ust. 1 i 2). Jednocześnie w nowej ustawie dodano zapis, z którego wynika, że warunkiem zachowania terminu zajęcia stanowiska jest dokonanie jego doręczenia lub wysyłki (art. 9 ust. 3).
    Niestety w nowych przepisach pominięto rozstrzygnięcie kwestii, czy konieczne jest wydawanie opinii, gdy organ zatwierdzający projekt robót geologicznych jest jednocześnie organem opiniującym – dzieje się tak w miastach na prawach powiatu. 
    Składając wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych musimy zawsze zamieścić w nim informacje o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach których roboty te mają być wykonane (art. 80 ust. 2). Nie było to wymagane przy zatwierdzaniu projektów prac geologicznych. Projekt przedkładamy tylko w dwóch egzemplarzach (art. 80 ust. 4), a nie w czterech, jak kiedyś projekt prac geologicznych.
    Absolutną nowość stanowi przepis wskazujący, jakie podmioty uznaje się za strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych (art. 80 ust. 3). Są to właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przy ustalaniu stron, przekazywaniu im informacji na temat postępowania, stosuje się odpowiednio przepisy art. 41 ustawy. Mówią one między innymi, że stronami nie są właściciele nieruchomości sąsiednich. Ponadto, gdy liczba stron przekracza 20, organy administracji zawiadamiają o decyzjach i innych czynnościach w drodze obwieszczeń.
    Z wprowadzeniem w art. 80 ust. 3 zapisu, że za strony uznaje się właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych, pojawił się problem interpretacyjny, czy tylko wymienione podmioty, jako strony, składać mogą wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych? Zdaniem autora niniejszego tekstu tak nie jest, a wynika to między innymi z treści art. 80 ust. 2 ustawy. Przepis ten mówi o przedkładaniu do wniosku informacji o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości. Sugeruje to, że forma takich praw może być różna, a nie ograniczona wyłącznie do prawa własności (użytkowania wieczystego). Ponadto przyjęcie zasady, że tylko właściciel nieruchomości może dokumentować występujące na niej złoża, z punktu widzenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej byłoby absurdalne. Trzeba byłoby nabywać grunt (zostawać jego właścicielem) aby przekonać się, czy występuje na nim złoże kopaliny. Stąd wniosek, że intencją ustawodawcy było tylko jednoznacznie wskazanie, że właściciel (użytkownik wieczysty) musi być zawsze uznawany jako strona w postępowaniu.
    Zmierzając do wydania decyzji zatwierdzającej projekt, organ administracji geologicznej musi dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie odmowy, które są wskazane w art. 80 ust. 7. Konieczność taka pojawia się, gdy projektowane roboty geologiczne naruszyłyby wymagania ochrony środowiska, lub gdy projekt robót geologicznych nie odpowiadałby wymaganiom prawa.
    Musimy zdawać sobie sprawę, że do wskazanych wyżej naruszeń prawa zaliczyć należy brak zgodności planowanej działalności z regulacjami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 7 nowego Prawa geologicznego i górniczego.
    Planowane roboty geologiczne nie mogą zatem naruszać przeznaczenia nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działalność nie może naruszyć sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przepisach odrębnych.
    Jeżeli przebrnęliśmy przez procedurę postępowania administracyjnego zwróćmy uwagę, że projekty robót geologicznych (podobnie jak dawne projekty prac geologicznych) zatwierdzane są na czas oznaczony; nowa ustawa określa dodatkowo maksymalny czas obowiązywania zatwierdzenia, który wynosi pięć lat (art. 80 ust. 6).

Aktualny schemat dokumentowania zasobów kruszyw

Niektóre obowiązki poszukującego i dokumentującego zasoby złóż kopalin
    Tak jak to było do tej pory, podjęcie robót geologicznych wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia (art. 81). Adresatem zgłoszenia powinny być: organ administracji geologicznej, wójt (burmistrz, prezydent miasta), na obszarach morskich RP terenowy organ administracji morskiej oraz organ nadzoru górniczego. Nowość stanowi zasada, że zgłoszenia organowi nadzoru górniczego dokonujemy wtedy, gdy do robót geologicznych stosuje się wymagania dotyczące ruchu zakładu górniczego.
    Dokonanie zgłoszenia, tak jak dotąd, powinno nastąpić najpóźniej dwa tygodnie przez zamierzonym terminem rozpoczęcia robót geologicznych. Uszczegółowiono dane, jakie powinny się znaleźć w zgłoszeniu. Poza terminem rozpoczęcia i zakończenia robót, wskazaniem ich rodzaju i podstawowych danych ich dotyczących, podajemy imiona i nazwiska osób sprawujących dozór i kierownictwo, a także numery świadectw w sprawie ich kwalifikacji (dawniej pisano ogólnie o wskazaniu danych w/w osób).
    Nowa ustawa mówi, że obowiązek dokumentowania przebiegu robót geologicznych oraz ich wyników ma ten, kto otrzymał decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych lub koncesję (art.82 ust.1 pkt 1). Stąd wniosek, iż to inwestor (przedsiębiorca) musi obecnie doprowadzić do powstania dokumentacji geologicznej. 
    Zgodnie z art. 86 do robót geologicznych służących między innymi poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakład górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Dodać przy tym trzeba, że nie sporządza się planu ruchu zakładu górniczego dla robót geologicznych służących poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, prowadzonych bez użycia środków strzałowych, na głębokości do 100 m, poza obszarem górniczym (art. 105 ust. 2 pkt 2). Ruch prowadzony jest wtedy na podstawie koncesji lub decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Tak jak to było do tej pory, wykonawca robót geologicznych (dawniej prac geologicznych) zobowiązany jest do zagospodarowania kopaliny wydobytej lub wydobywającej się samoistnie w czasie ich prowadzenia (art. 84).

Dokumentacja geologiczna złoża, jej zatwierdzenie
    Podstawowe elementy dokumentacji geologicznej złoża kopaliny określa obecnie art. 89 nowego Prawa geologicznego i górniczego. Dokumentację tę przedkładamy organowi administracji geologicznej w 4 egzemplarzach papierowych oraz w postaci dokumentu elektronicznego (art. 93 ust. 1). Dla złóż kruszyw, surowców skalnych adresatem będzie starosta lub marszałek województwa (art. 161). Trzeba przy tym pamiętać, że zadania dotyczące dokumentacji geologicznej wykonują te organy, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo zatwierdziły projekt robót geologicznych (lub przedłożono im projekt niewymagający zatwierdzenia), zgodnie z art. 160.
    Zmianie ulegają zasady legalizowania dokumentacji, opisuje je obecnie art. 93 Prawa geologicznego i górniczego. Powraca „stara” procedura wydawania decyzji administracyjnych zatwierdzających dokumentacje geologiczne. W przypadku dokumentacji nieodpowiadających wymaganiom prawa albo powstałych w wyniku działań niezgodnych z prawem, organ odmawia ich zatwierdzenia.
    Potwierdzono jednoznacznymi zapisami ustawy, iż zmiany dokumentacji geologicznej dokonuje się poprzez sporządzanie dodatku, zatwierdzanego w ten sam sposób jak dokumentacja. Pojawił się też zapis umożliwiający organowi administracji nakazanie zmiany dokumentacji w przypadku stwierdzenia różnic pomiędzy jej treścią a stanem rzeczywistym.
    W ustawie brak przepisu mówiącego wprost, kto ma przedkładać dokumentację do zatwierdzenia. Zdaniem autora niniejszego artykułu, dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia należy uwzględnić treść art. 82 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 4 ustawy. Przepisy te nakazują temu, kto uzyskał koncesję na poszukiwanie lub rozpoznanie złoża kopaliny albo decyzje zatwierdzającą projekt robót geologicznych przekazywanie informacji geologicznych. Informacjami takimi są między innymi dokumentacje geologiczne. Ponadto wymieniony podmiot zobowiązany jest do przekazywania organom administracji geologicznej informacji geologicznych oraz próbek uzyskanych w wyniku robót geologicznych wraz z wynikami badań. Zgodnie z ustawą zakres i harmonogram przekazywania informacji geologicznych oraz próbek powinna określać decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych lub koncesja.
    Kopie decyzji zatwierdzających dokumentacje przekazywane są wskazanym w ustawie organom administracji, w tym administracji geologicznej (w tym przypadku wraz z egzemplarzem dokumentacji geologicznej) – art. 94.

Nowe i zmienione elementy dokumentacji geologicznej złoża kopaliny
    Szczegółową treść dokumentacji geologicznej złoża określa obecnie rozporządzenie ministra środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz.U. z 2011r. Nr 291 poz. 1712). Weszło ono w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., jego treść w stosunku do aktu prawnego obowiązującego poprzednio uległa zmianom. Poniżej opisano te nowe elementy rozporządzenia, które mogą dotyczyć dokumentacji związanych z eksploatacją kruszyw i surowców skalnych.
    W rozporządzeniu dopisano, że dokumentacja geologiczna złoża kopaliny powinna być sporządzania w formie maszynopisu lub wydruku komputerowego, a ponadto w formie dokumentu elektronicznego.
    Tak jak wcześniej, do dokumentacji załączać należy dowód istnienia prawa do informacji geologicznej, jednak przepisu tego nie będziemy stosować do wskazanych w rozporządzeniu dodatków do dokumentacji. Cześć tekstowa dokumentacji powinna zawierać dodatkowo rozdział opisujący warunki ochrony złoża kopaliny, w tym określenie obszaru wymagającego ochrony przed działaniem, które uniemożliwiłoby zagospodarowanie złoża oraz wymagania odnośnie racjonalnej eksploatacji i wykorzystania kopalin występujących w złożu. Dodano przepis nakazujący opisanie sposobu ustalenia granic złoża kopaliny i jego parametrów przyjętych do obliczania zasobów, uzasadnienia wyboru metody obliczenia zasobów
oraz przyjętego sposobu ich klasyfikacji z uwagi na stopień rozpoznania złoża.
    Rozdział dotyczący zestawienia zasobów złoża kopaliny powinien zawierać ich podział na zasoby spełniające wartości graniczne parametrów defi niujących złoże – bilansowe i niespełniające – pozabilansowe (w przypadku ich dokumentowania).
    Wyniki badań specjalistycznych w przypadku badań geofizycznych przedstawiamy w formie informatycznych nośników danych zawierających lokalizację prac, dane źródłowe i przetworzone. W treści dodano jednoznaczne stwierdzenie, że dla złóż kopalin stałych stopień rozpoznania złoża w kategorii C1 powinien być wystarczający dla opracowania projektu zagospodarowania złoża. 
    Zasady sporządzania uproszczonych dokumentacji dla złóż, których eksploatacja podlega koncesjonowaniu przez starostę, są zbliżone do „starych”. Dodano jednak zapis nakazujący przedstawienie jako odrębnego elementu zestawienia współrzędnych płaskich prostokątnych punktów załamania granic obszaru dokumentowanego oraz otworów wiertniczych.
    Dopisano nowe elementy do stanowiącej załącznik nr 6 „Karty informacyjnej dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (dodatku do dokumentacji), tj. pozycję badania geologiczno-inżynierskiego i wskazanie zespołu dokumentującego.
    Rozporządzenie zawiera dodatkowy załącznik nr 11, gdzie znajduje się określenie kryteriów bilansowości złoża. Jego treść jest zbliżona do zawartości „starego” rozporządzenia ministra środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz.U. z 2001r. Nr. 153 poz. 1774 z późn. zm.). Inaczej jednak niż w tamtym przepisie, podane w tabelach załącznika wartości brzeżne parametrów bilansowości są jednoliczbowe, bez podziału na parametry wyznaczające zasoby bilansowe i pozabilansowe.
    Największe zmiany kryteriów bilansowości dotyczą surowców energetycznych. W przypadku złóż surowców kruszyw i surowców skalnych istotne zmiany obejmują: dla złóż piasków skaleniowo-kwarcowych wskazanie, że chodzi o złoża o punkcie piaskowym powyżej 75%, a dla złóż żwirowych, żwirowo-piaskowych, piaskowo-żwirowych o punkcie piaskowym poniżej 75%.
    Sporządzono łączne zestawienie dla kopalin skalnych budowlanych nieblocznych i kopalin skalnych drogowych. Teraz jest to zestawienie dla złóż kopalin skalnych nieblocznych, budowlanych i drogowych. Wykorzystano przy tym dawne kryteria dla kopalin skalnych budowlanych nieblocznych.
    Zastosowanie innych niż w załączniku nr 11 parametrów granicznych definiujących złoże i jego granice jest możliwe w szczególnych warunkach geologicznych i wymaga uzasadnienia w części tekstowej dokumentacji. Obecnie dokumentacja może być podpisywana także przez osobę świadczącą usługi transgraniczne na podstawie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Dokumentowanie zasobów złóż kopalin, w porównaniu do starych przepisów, objęły istotne zmiany.

Postępowanie, gdy nie udokumentowaliśmy złoża
    O ile wyniki prac poszukiwawczych i rozpoznawczych przyniosły nam niepowodzenie i nie udało się udokumentować złoża, tak jak do tej pory sporządzamy tzw. „dokumentacje inną”, czyli „dokumentację wykonywania prac geologicznych niekończących się udokumentowaniem zasobów złoża kopaliny lub zasobów wód podziemnych”.
    Inaczej niż kiedyś sporządzenie takiej dokumentacji wynika wprost z przepisów ustawy, a nie z rozporządzenia (art. 88 ust. 2 pkt 4 i art. 92 pkt 1).
    Dokumentacja ta ma być sporządzana w 3 egzemplarzach (jak kiedyś) w ciągu 6 miesięcy od zakończenia prac i przedkładana organowi, który udzielił koncesji lub zatwierdził projekt robót geologicznych (art. 93 ust. 8); nie wymaga ona zatwierdzenia decyzją (art. 93 ust. 7). Docelowo przedłożone egzemplarze dokumentacji organ przekazuje innym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej do zarchiwizowania (jeden archiwizuje sam).
    Szczegółową zawartość omawianej dokumentacji opisuje obecnie rozporządzenie ministra środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących innych dokumentacji geologicznych (Dz.U. z 2011r. Nr 282 poz. 1656). Treść rozporządzenia w stosunku do dotychczas obowiązującego została skrócona o zapisy przeniesione wprost do ustawy (przytoczone wyżej). Ponadto napisano, że dokumentację tę sporządza się w formie maszynopisu lub wydruku komputerowego oraz dokumentu elektronicznego. Pojawił się obowiązek dołączania do części tekstowej niektórych „dokumentacji innych”, w tym „dokumentacji wykonywania prac geologicznych niekończących się udokumentowaniem zasobów złoża kopaliny lub zasobów wód podziemnych” wyników badań w formie zbiorów danych na informatycznym nośniku danych. Możliwe jest podpisywanie dokumentacji (czyli także jej sporządzanie) przez osobę świadczącą usługi transgraniczne.

Obowiązki gminy a dokumentacja geologiczna
    W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne górnicze znalazły się budzące wiele emocji zapisy dotyczące obowiązkowego wprowadzania przez organy gminy do dokumentów planistycznych udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z art. 95 powinny być one ujawnione w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Obszar udokumentowanego złoża kopaliny ma być obowiązkowo wprowadzany w ciągu dwóch lat (od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej) do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. O ile to nie nastąpi, czynność ta dokonana zostanie przez wojewodę na mocy zarządzenia zastępczego, a koszty tego obciążą gminę (art. 96).
    O fakcie zatwierdzenia dokumentacji organy gminy dowiadywać się będą otrzymując kopie decyzji je zatwierdzających od organów administracji geologicznej, co nakazuje ustawa.
    Należy podkreślić, że samo wprowadzenie do dokumentów planistycznych (w szczególności do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) zapisów o obecności złoża, nie przesądza ani o zakazie zabudowy, ani też o zgodnie na podjęcie eksploatacji kopaliny. Możliwe są takie zapisy w dokumentach planistycznych, które co prawda mówią o istnieniu w tym miejscu złoża, ale umożliwiają inne niż prowadzenie wydobycia sposoby zagospodarowania terenu (nieniszczące jednocześnie tego złoża). Pamiętać także należy, że prawem miejscowym jest zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Warto zapamiętać
    Jak widać z przedłożonej analizy, dokumentowanie zasobów złóż kopalin w porównaniu do starych przepisów objęły istotne zmiany. Dotyczą one przede wszystkich stosowanych procedur zatwierdzania służących do tego celu dokumentów, czyli projektu robót geologicznych i dokumentacji geologicznej złoża kopaliny. Obowiązują też ważne nowe przepisy dotyczące zawartości powyższej dokumentacji.
    Tak jak to wskazano, nowe regulacje zawierają pewne luki i wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Biorąc powyższe pod uwagę w najbliższym okresie przykładać musimy dużą uwagę do starannego sporządzania w/w dokumentów i ściśle współpracować ze starostami i marszałkami województw jako organami administracji geologicznej. Pozwoli to nam uniknąć niepotrzebnych nieporozumień.

Autor: mgr Mariusz Dyka

Artykuł został opublikowany w magazynie "SiMB" nr 2/2012