Niedoścignionym ideałem każdego systemu prawa jest taki akt prawny (ustawa, rozporządzenie), który sformułowany jest w sposób jednoznaczny, niebudzący watpliwości, dający w wyniku wykładni tylko jedną treść (znaczenie przepisu). Nie trzeba specjalnie Czytelników przekonywać, że praktyka daleko odbiega od tego ideału. Wiele przepisów jest nieprecyzyjnych, czasem wręcz niespójnych, a przez to trudnych do zinterpretowania. Nierzadko treść przepisu staje się zrozumiała dopiero po zastosowaniu skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, opartych na regułach językowych (w tym semantycznych), logicznych, a gdy te zawodzą – należałoby dokonać wykładni celowościowej, uwzględniającej nie tyle dosłowne brzmienie przepisu, co cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu danej regulacji. To tylko część instrumentów dostępnych osobom dokonującym egzegezy tekstu prawnego; pozwolę sobie pominąć szerszy wykład na temat reguł kolizyjnych, luk prawnych i innych mielizn czyhających na każdego, kto w przepisy stara się zanurzyć nieco głębiej.
    Kreatywne spojrzenie na przepisy prawa nazywa się „kruczkami i sztuczkami”, co chciałbym uczynić przedmiotem nie tyle tajemnej wiedzy, lecz powszechnie stosowanego sposobu służącego likwidacji barier przy prowadzeniu działalności geologicznej i górniczej.

Rozpoznanie geologii
    Z dwóch dziedzin regulowanych przepisami PGG – tj. geologii i górnictwa – geologia wydaje się być słabiej rozpoznaną przez prawników. I niesłusznie – bowiem w części geologicznej PGG można także odkryć co najmniej kilka ciekawostek. Już na pierwszy rzut oka zwraca uwagę węższy niż na gruncie starego PGG zakres koncesjonowania prac geologicznych. Od 1 stycznia 2012 r., koncesjonowaniu w tym zakresie podlega wyłącznie poszukiwanie oraz rozpoznawanie złóż kopalin strategicznych. Złoża wszystkich innych kopalin (w tym okruchowych) mogą być poszukiwane i rozpoznawane bez koncesji, choć pamiętać należy, że do wykonywania robót geologicznych (a więc prac geologicznych poniżej powierzchni terenu), koniecznym jest pozyskanie zatwierdzonego projektu robót geologicznych. Czy można zatem poszukiwać złoża bez PRG? Wydaje się, że tak, choć możliwości w tym zakresie nie są jeszcze zbyt szerokie. Daje je geofizyka, a zatem zastosowanie do penetracji górotworu fal zamiast wkopów (odwiertów). Innego rodzaju „obejściem” dla konieczności pozyskania PRG jest prowadzenie robót geologicznych na potrzeby ruchu zakładu górniczego. Jeśliby zaszła potrzeba dokładniejszego rozpoznania złoża już w trakcie eksploatacji, w celu odpowiedniego „ukierunkowania” ruchu zakładu górniczego, to roboty geologiczne wykonywane w tym celu nie będą wymagały nie tylko zatwierdzenia PRG, ale i samego projektu robót geologicznych. Przydatność tego dotyczy przede wszystkim górnictwa podziemnego, jednakże nie można wykluczyć jego zastosowania także w górnictwie odkrywkowym, szczególnie w przypadku złóż o dużej zmienności parametrów, np. punktu piaskowego.

Przepisy prawa geologicznego i górniczego (ustawy i rozporządzeń) nie przynoszą definicji pojęcia kopaliny towarzyszącej, dlatego sięgnąć należy po literaturę geologiczną.

Anatomia złoża
    Odnośnie definicji złoża kopaliny zgłaszano w doktrynie i orzecznictwie uwagi już na gruncie starego PGG. Sporną częścią definicji jest odniesienie do możliwości osiągnięcia korzyści gospodarczej z eksploatacji złoża: „Złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą”. Chciałbym zwrócić uwagę na inny aspekt definicji, a w zasadzie – gatunków kopalin, które znane są ustawie. Załącznik do PGG – tabela stawek opłat eksploatacyjnych – wymienia w pozycji 33 „piaski i żwiry”. Nowe rozporządzenie ministra środowiska w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny określa w załączniku nr 11 graniczne wartości parametrów definiujących złoże i jego granice. W tabelach 39-41 określono parametry dla następujących złóż:
• piasków skaleniowo-kwarcowych o punkcie piaskowym > 75%,
• piasków kwarcowych,
• żwirowych, żwirowo-piaskowych oraz piaskowo-żwirowych o punkcie piaskowym <75%.
    Ani ustawa, ani rozporządzenie nie wymienia „pospółki” lub „kruszywa naturalnego” jako rodzaju kopaliny. Wydaje się zatem, że posługiwanie się tego typu określeniami w tekście koncesji nie jest do końca poprawną praktyką, szczególnie że w przypadku złóż niewymienionych w załączonej do PGG tabeli stosuje się stawkę opłaty eksploatacyjnej w wysokości 3,57 zł za tonę (dla piasków i żwirów – 0,51 zł za tonę).
    Zdarza się, że przekroje geologiczne złoża ujawniają dużą zmienność procentowego udziału frakcji. Może zdarzyć się i tak, że w części stropowej złoża zalegać będzie np. piasek, zaś przestrzeń przy spągu wypełniać będzie żwir (lub zasoby żwirowo-piaskowe). W takim przypadku należałoby – posługując się granicznymi wartościami parametrów definiujących złoże, o których mowa wyżej – ustalić, czy piasek zalegający nad zasobami żwirowopiaskowymi nie jest kopaliną towarzyszącą. Działoby się tak wówczas, gdyby jedyną (lub główną) wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy przedstawiał głębiej zalegający żwir, zaś przystropowe nagromadzenie piasku byłoby eksploatowane niejako „przy okazji”. Przepisy prawa geologicznego i górniczego (ustawy i rozporządzeń) nie przynoszą definicji pojęcia kopaliny towarzyszącej, dlatego sięgnąć należy po literaturę geologiczną. Kopaliną towarzyszącą jest zatem „kopalina współwystępująca w granicach lub bliskim sąsiedztwie złoża kopaliny głównej, która może być eksploatowana równolegle z kopaliną główną, a nie kwalifikuje się do samodzielnej eksploatacji”¹. Podobnie pojęcie to zdefiniowano w doktrynie prawa wskazując, że kopaliną towarzyszącą jest kopalina, „która występuje w złożu kopaliny głównej lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie w taki sposób, że oddzielne ich wydobywanie jest niemożliwe lub gospodarczo nie uzasadnione”². Uznanie kopaliny za towarzyszącą będzie przedmiotem orzekania w decyzji koncesyjnej, zaś wynikać powinno z dokumentacji geologicznej złoża. Pewnym kryterium klasyfikacji kopalin będzie planowane przez przedsiębiorcę wykorzystanie kopaliny po wydobyciu. Kopaliny towarzyszące „często nie są wykorzystywane tuż po wydobyciu, a jedynie składowane na wydzielonych i technicznie przygotowanych miejscach”³.
    Rozstrzygnięcie kwestii związanej z nazewnictwem nie miałoby praktycznego znaczenia, gdyby nie fakt, że wydobywanie kopaliny towarzyszącej objęte jest połowiczną opłatą eksploatacyjną. Tym samym uznanie piasków (jako kruszywa powszechniejszego, a tym samym – mniej zyskownego) za kopalinę towarzyszącą, może przynieść przedsiębiorcom spore oszczędności. Pamiętać bowiem należy, że opłata eksploatacyjna będzie naliczana od wydobytego piasku także wówczas, gdy – z uwagi na brak przydatności gospodarczej – jest on (po przesianiu) topiony z powrotem w wyrobisku lub zwałowany.⁴

Gmina odmawia współpracy
    Podobnie jak w „starym” PGG, tak i nowa ustawa utrzymała dość szeroki zakres obowiązkowego opiniowania lub uzgadniania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektów decyzji, w tym tej najważniejszej, tj. decyzji koncesyjnej. Nie wszystkie społeczności lokalne (lub ich przedstawiciele) są jednak zachwycone perspektywą bliskiego sąsiedztwa z kopalnią, czemu dają nierzadko wyraz w odmowach uzgadniania projektów koncesji.
    W przypadku wydobycia, taka odmowa jest dla organu koncesyjnego wiążąca, co powoduje, że nawet najlepiej przygotowany wniosek o koncesję na eksploatację zostanie oddalony, jeśli tylko włodarz gminy (wójt, burmistrz, prezydent) miał podstawy do nieuzgodnienia projektu orzeczenia. Pamiętajmy jednak, że taka odmowa nie będzie brana pod uwagę, jeśli tylko zostanie sporządzona (lub wysłana organowi koncesyjnemu) po upływie 14 dni od dnia, gdy wpłynął do gminy wniosek organu koncesyjnego o uzgodnienie projektu koncesji! Nawet, gdyby istniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu koncesji przez wójta, to spóźnioną odmowę uzgodnienia traktować należy jako niebyłą, a sam projekt koncesji – jako uzgodniony pozytywnie (zgodnie z wnioskiem).
    Ten „automatyzm”, a ściślej: domniemanie pozytywnego zaopiniowania lub uzgodnienia projektu decyzji dotyczy wszelkich tego typu postępowań regulowanych przez PGG, a nie tylko postępowania koncesyjnego. Mieścić się w tej grupie będzie także przykładowo opinia wójta (burmistrza, prezydenta) do projektu decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego.
    Co jednak zrobić, gdy wójt gminy odmówi uzgodnienia projektu koncesji – i zrobi to w ustawowym terminie 14 dni – wskazując jako przyczynę nieujęcie działalności górniczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (lub studium) dla działek, które objęliśmy wnioskiem koncesyjnym? Radziłbym dogłębnie zbadać treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), a w jego braku – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium). Nowa ustawa liberalizuje dotychczas obowiązujące przepisy. Dotąd podejmowanie eksploatacji odkrywkowej było możliwe jedynie wówczas, gdy było to zgodne z mpzp, a w jego braku – ze studium. Innymi słowy, mpzp lub studium powinno wprost przewidywać możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji (PE) jako formy zagospodarowania interesujących nas nieruchomości gruntowych. Zwróćmy jednak uwagę, że wraz z wejściem nowego PGG warunek ten uległ liberalizacji. Oto bowiem obecnie „podejmowanie i wykonywanie działalności okreslonej ustawą [a więc i eksploatacji] jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości”, które to przeznaczenie określa mpzp, a w jego braku – studium. Subtelna zmiana przepisów dotyczy jednego wyrazu:
• wg „starego” PGG: działalność musiała być „zgodna” z przeznaczeniem gruntów w mpzp,
• wg „nowego” PGG: działalność musi być co najmniej „niesprzeczna” z przeznaczeniem gruntów w mpzp.

    Owa „niesprzeczność” oznacza, że możliwym będzie prowadzenie działalności wydobywczej nie tylko wtedy, gdy mpzp (studium) wyraźnie dopuszczają taką działalność, ale także wtedy, gdy mpzp (studium) o takiej działalności w ogóle nie wspominają, przeznaczając nasze grunty np. pod budowę zbiorników wodnych, obiektów wielkopowierzchniowych, dróg i innych inwestycji rozłożonych, w czasie których realizacja oznaczać będzie głęboką ingerencję w grunt. Załóżmy dla przykładu, że mpzp lokalizuje na naszej nieruchomości gruntowej fragment drogi krajowej, która to inwestycja będzie rozpoczęta np. za trzy lata. W wielu podobnych przypadkach moglibyśmy uznać, że w okresie, jaki pozostał do rozpoczęcia inwestycji, prowadzenie na tymże gruncie eksploatacji nie byłoby sprzeczne z mpzp, oczywiście o ile rekultywacja gruntu zakończy się w odpowiednim terminie, a jej efektem będzie odtworzenie substancji gruntu w takim zakresie, jaki umożliwi prowadzenie inwestycji drogowej. Jedynie wówczas, gdy mpzp wyraźnie wykluczałby możliwość prowadzenia wydobycia, albo też wskazywałby jako przeznaczenie gruntu działalność sprzeczną z wydobyciem, istniałyby podstawy do odmowy uzgodnienia projektu koncesji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przede wszystkim dotyczyć to będzie gruntów przeznaczonych pod produkcję rolną oraz leśną, choć i tutaj znaleźć będzie można wyjątki.

Inne ciekawostki
    Zamieszczone w niniejszym artykule informacje to jedynie wstęp do zagadnienia, a jednocześnie zaproszenie do samodzielnych poszukiwań. Nie sposób wyczerpać tematu w ramach jednego artykułu; temat będę kontynuował w trakcie IV Konferencji „Nowoczesne Kopalnie Żwiru i Piasku” w dniach 31 V/1 VI, serdecznie zapraszając do wzięcia udziału w Konferencji.

Przypisy:

1 W. Glapa, J.I. Korzeniowski – Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 44; podobnie S. Piechota – Technika podziemnej eksploatacji złóż i likwidacji kopalń, Kraków 2008, s. 16, który kopalinę towarzyszącą definiuje jako „taką kopalinę, która współwystępuje w bezpośrednim sąsiedztwie i nie może być oddzielnie wydobywana”.
2 A. Agopszowicz – Zarys systemu prawnego górnictwa, Katowice 1991, s. 49.
3 K. Szamałek – Podstawy geologii gospodarczej i gospodarki syrowcami mineralnymi, Warszawa 2007, s. 81.
4 Temat opłat eksploatacyjnej poruszyłem w artykułach: „Skarga na decyzję o koncesji. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach geologicznych i górniczych w latach 2009-2010 (cz. I)” – Surowce i Maszyny Budowlane nr 3/2011 oraz „Drogie wydobycie bez koncesji. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach górniczych i geologicznych w latach 2009-2011 (cz. II)” – Surowce i Maszyny Budowlane nr 4/2011.

Autor: Hubert Schwarz, Kancelaria Prawnicza Amadeus

Artykuł został opublikowany w magazynie "SiMB" nr 3/2012

Źródło fot.: www.sxc.hu