Definicja odpadów w ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Pojęcie odpadu zostało uregulowane w ustawie o odpadach z dnia 27 IV 2011 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628). Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy ,,odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia jest obowiązany”. Kategorie odpadów, określone w załączniku numer 1 do ustawy, zostały oznaczone symbolami od Q1 do Q16 i zalicza się do nich następujące produkty lub substancje (tabela poniżej).

    Pomimo kategoryzacji, tak naprawdę odpadem może być każda substancja, zważywszy na opis kategorii Q16. Potwierdza to wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 17/2008.
    Uznanie, że dany przedmiot należy do jednej z kategorii określonych w załączniku nie przesądza jednak, że mamy do czynienia z odpadem. Konieczne jest jeszcze wystąpienie drugiego elementu definicji, tj. stwierdzenie, że posiadacz przedmiotu pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do jego pozbycia się jest zobowiązany. Powyższe potwierdza orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 885/09): ,,Możliwość zakwalifikowania substancji do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr I do ustawy o odpadach czy też jej uwzględnienie w ramach normatywnej klasyfikacji odpadów nie przesądza o potrzebie jej uznania za odpad. Niezbędnym warunkiem jest bowiem, aby wytwórca substancji wyzbywał się jej lub zamierzał się wyzbyć (o ile wyzbycie nie jest prawnie wymagane). Konieczna jest więc siłą rzeczy zobiektywizowana ocena poczynań wytwórcy, jednak w kontekście ustalenia jego subiektywnej woli. Przy ocenie takiej istotne znaczenie muszą odgrywać działania samego zainteresowanego, które mogą odzwierciedlać jego subiektywne nastawienie”.
    Z powołanego orzeczenia wynika, że o tym, czy mamy do czynienia z odpadem, decyduje termin ,,pozbywanie się”. Ustawodawca wskazał jedynie, że „pozbywanie się” może być czynnością faktyczną, zamierzoną albo nakazaną (W. Radecki – Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 80). Mając na uwadze, że ustawa o odpadach nie precyzuje tego pojęcia, konieczna jest dalsza analiza.
    W Słowniku Języka Polskiego PWN słowa ,,pozbawić się” oznaczają ,,spowodować utratę czegoś, przyczyniać się do utraty czegoś przez kogoś lub przez coś, odebrać”. W internetowym słowniku języka polskiego (www.sjp.pl) czytamy: ,,pozbyć się znaczy uwolnić się od czegoś; wyzbyć się czegoś, opuścić to, oddać itp.”
    Jak wskazuje M. Górski ,,pozbycie się (…) nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania, odmienna od podstawowego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać, która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska” (M. Górski, Prawo Ochrony Środowiska, Warszawa 2009, s. 311). Podobny pogląd reprezentuje W. Radecki, który stwierdza, że z pozbyciem mamy do czynienia nie tylko w razie umieszczenia przedmiotu w koszu na odpady, porzuceniu przedmiotu, ale także, jeżeli posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zachowania (W. Radecki, Ustawa …, s.81). Kryterium pozbycia się jako kwalifikacji odpadu potwierdza również wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2008 (sygn. akt IV SA/Wa 174/08): ,,w kontekście kwalifikacji przedmiotu jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co – jak wskazuje doświadczenie życiowe – może mieć charakter względny – subiektywny (rzecz nieużyteczna dla jednej osoby może pozostawać przydatna dla inne osoby – patrz obrót rzeczami używanymi, np. na aukcjach internetowych). W pewnych więc sytuacjach o charakterze przedmiotu jako odpadu może decydować wyłącznie intencja zbywcy (względy subiektywne)”. W wyroku z dnia 9 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 960/08), NSA stwierdził: ,,pojęcie pozbycie się, które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko”.
    Mając na uwadze wyżej zarysowaną definicję pozbycia się niezbędne jest jeszcze wyjaśnienie, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania i kiedy można uznać, że zmiana taka ma charakter zasadniczy. W doktrynie wskazuje się, że zmiana sposobu użytkowania oznacza ,,użytkowanie w sposób odmienny, niż zwykle jest to dla danego przedmiotu przewidywane i stosowane” (J. Jerzmański, M. Górski, Komentarz…). Zmiana sposobu użytkowania dotyczy nie tylko sytuacji, w której sam wytwórca wykorzystuje przedmiot w sposób odmienny od przyjętego, lecz także przypadek, w którym przekazuje przedmiot innej osobie (kolejnemu posiadaczowi), a ta użytkuje go w odmienny niż dotychczas przewidziano sposób (M. Górski, Prawo …, s. 311).
    Zasadniczość zmiany sposobu użytkowania wyraża się natomiast w tym, że zmieniony sposób użytkowania może spowodować negatywne, poważne następstwa dla człowieka lub środowiska. Ocena tej możliwości powinna uwzględniać zatem wskazania określone w art. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli korzystanie ze środowiska z zachowaniem wymagań zrównoważonego rozwoju, jak również wyrażoną w art. 6 powołanej ustawy zasadę prewencji (,,Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze”). Przy ocenie, czy mogą powstać ujemne następstwa dla środowiska, należy wziąć pod uwagę postanowienia art. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi ,,postępowanie z odpadami winno następować w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczaniu ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów”.
    Wyrażono przy tym niekorzystny dla przedsiębiorców pogląd, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotu może mieć negatywny wpływ na środowisko, należy uznać go za odpad. Jak wskazuje M. Górski: ,,uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcje ustawy o odpadach i innych ustaw” (M. Górski, Prawo …, s. 311).

Odpady mogą wystąpić nie tylko wskutek eksploatacji złoża, ale nawet i w wyniku prac geologicznych.

Odpad w rozumieniu prawa wspólnotowego
    Definicja odpadu w prawie polskim stanowi przejęcie regulacji zawartej w dyrektywie ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/12/WE z 5 IV 2006 r. oraz nowej Dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 XI 2008 r. Zgodnie z art. 1 Dyrektywy 2006/12, odpady oznaczają ,,wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć”. Z treści powołanego artykułu wynika, że podjęcie czynności faktycznych usuwania, zamiar usunięcia lub też istnienie obowiązku usunięcia substancji lub przedmiotów powoduje, że mamy do czynienia z odpadami. Przepisy dyrektywy nie wskazują jednak, co należy rozumieć przez termin ,,usuwać”. W literaturze wskazuje się, że katalog odpadów ma charakter wyłącznie przykładowy, a pojęcie ,,usuwa”, stosownie do treści dalszych postanowień dyrektywy obejmuje:
• przekazanie substancji lub przedmiotów przez posiadacza punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności wymienione w załącznikach IIA lub IIB do dyrektywy oraz ich odzysk i unieszkodliwianie;
• odzyskiwanie albo unieszkodliwianie substancji lub przedmiotów przez posiadacza na własną rękę zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy;
• porzucenie, wysypywanie oraz niekontrolowane unieszkodliwianie przedmiotów lub substancji, jakkolwiek są to zachowania zakazane, jednakże ewidentnie świadczące o zamiarze usunięcia.
    Nowa dyrektywa uzupełniła jednak pojęcie odpadu poprzez wprowadzenie postanowień dotyczących produktu ubocznego, pozwalających na łatwiejsze odróżnienie odpadu od produktu. W motywie przyjęcia dyrektywy czytamy: ,,Nie należy mylić różnych aspektów defi nicji odpadów, a w razie konieczności należy zastosować właściwe procedury, z jednej strony, do produktów ubocznych niebędących odpadami, a z drugiej – do odpadów, które przestają być odpadami. Aby doprecyzować pewne aspekty definicji odpadów, niniejsza dyrektywa powinna jednoznacznie wyjaśnić, kiedy substancje lub przedmioty powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego pierwotnym celem nie jest wyprodukowanie tych substancji lub przedmiotów, są produktami ubocznymi, a nie odpadami. Decyzja o tym, że dana substancja nie jest odpadem, może być podjęta wyłącznie na podstawie skoordynowanego podejścia, które ma być regularnie aktualizowane i pod warunkiem, że decyzja ta jest spójna z celami ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego”.
    Stosownie do brzmienia art. 5 Dyrektywy ,,substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:
• dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne;
• dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa;
• dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
• dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie”.
    Spełnienie przez dany przedmiot wszystkich w/w przesłanek pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z odpadem, a z produktem ubocznym, oczywiście pod warunkiem, że posiadacz takiego produktu nie pozbywa się, nie zamierza pozbyć, lub do pozbycia nie jest zobowiązany.
    Na chwilę obecną dyrektywa 2008/98/WE nie została w pełni wprowadzona do polskiego porządku prawnego i trwają prace na nową ustawą o odpadach. Zgodnie z udostępnionym projektem, nowa ustawa ma wprowadzić między innymi pojęcie produktu ubocznego, stosownie z wymogami unijnymi, a odpadem będzie każda substancja (przedmiot) „których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia się jest obowiązany”(art. 3 ust. 1 pkt 6 projektu ustawy o odpadach). 
    Mimo że wspomniana dyrektywa nie została jeszcze wprowadzona przez polskiego ustawodawcę, możliwe jest powoływanie się bezpośrednio na niektóre jej postanowienia.

Zakłady górnicze korzystają często z odpadów w trakcie rekultywacji, przyjmując masy ziemne i inne substancje do wypełnienia wyrobisk.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
    Trybunał wielokrotnie zajmował się właściwą interpretacją i stosowaniem pojęcia odpadów. Jednym z pierwszych orzeczeń wydanych na podstawie pierwotnej dyrektywy ramowej, był wyrok z 22 III 1990 r. (C-359/88), w którym Trybunał orzekł, że substancje i przedmioty zdolne do powtórnego wykorzystania, mogą być odpadem. Podobne orzeczenia Trybunał wydał w sprawach C-442/92, a także C-304/94, 330/94, 342/94 oraz 224/95, w których wskazał, że odpadem są przedmioty, które właściciel usuwa, nawet jeżeli one mają wartość handlową i są zbierane w celu recyklingu, odzysku lub ponownego wykorzystania. W powołanych sprawach wskazano, że pozostałości z produkcji lub konsumpcji mogą być odpadami. W sprawie C – 9/00 Trybunał kontynuował rozważania nad pozbywaniem się odpadu stwierdzając, że w przypadku, gdy pozostałości skalne z wydobycia w kamieniołomach są składowane przed potencjalnym wykorzystaniem w przyszłości lub przyszłym zobowiązaniem do ich unieszkodliwienia, są odpadami. W przypadku natomiast, gdy pozostałości możliwe do fizycznego określenia, są składowane przed potencjalnym, ale niepewnym ponownym wykorzystaniem, bez dalszego przetwarzania, w celu wypełnienia podziemnych korytarzy ze względów stabilizacyjnych (czego wymaga podstawowa działalność kopalni), nie należy ich uznać za odpad (sprawa C-114/01). Z pojęcia odpadu nie jest wyłączona substancja bezpośrednio lub pośrednio stanowiąca integralną część procesu produkcji (Z. Bukowski, Prawo Ochrony Środowiska, Warszawa 2007, s. 115). Trybunał w sprawie C 129/96 wskazał: ,,sam fakt, iż substancja jest bezpośrednio lub pośrednio włączona do przemysłowego procesu produkcyjnego, nie powoduje jej wyłączenia z zakresu pojęcia odpadu w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG”.
    Na pytanie sądu krajowego, czy paliwa, które zostały nieumyślnie rozlane i powodujące zanieczyszczenie środowiska, Trybunał odpowiedział: ,,Paliwa rozlane nieumyślnie i będące przyczyną zanieczyszczenia ziemi i wód podziemnych są odpadami w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG (…) zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG. Tak samo jest w przypadku zanieczyszczonej paliwami ziemi, nawet jeżeli nie została ona wykopana. W takich okolicznościach, jakie miały miejsce w sporze przed sądem krajowym, spółka paliwowa zaopatrująca stację paliw może tylko wtedy być uznana za posiadacza tych odpadów w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 75/442, gdy wyciek z urządzeń do magazynowania na stacji paliw będący przyczyną powstania odpadów jest wynikiem zachowania tego przedsiębiorstwa”. Zanieczyszczoną ziemię należy uznać zatem za odpad, jeśli posiadacz zobowiązany jest do jej wykopania z powodu jej zanieczyszczenia. Domniemywa się, że ziemia jest odpadem, z zastrzeżeniem przedstawienia dowodu przeciwnego, jeśli z uwagi na jej zanieczyszczenie nie może być dalej wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem” (sprawa C- 1/03).

    W sprawie C-188/07 dotyczącej oleju ciężkiego sprzedawanego jako środek opałowy, Trybunał przyjął, że w przypadku, gdy olej jest wykorzystywany lub sprzedawany na gospodarczo korzystnych warunkach oraz może rzeczywiście być używany jako środek opałowy bez konieczności wcześniejszego przetwarzania, nie stanowi on odpadu. Natomiast „olej przypadkowo rozlany do morza w wyniku katastrofy statku, który po przemieszaniu się z wodą i osadem dryfuje wzdłuż wybrzeża państwa członkowskiego, do czasu osadzenia się na nim, stanowi odpad w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy 75/442, zmienionej decyzją 96/350, ponieważ nie może on być wykorzystywany lub sprzedany bez wcześniejszego przetworzenia”.
    Z kolei w sprawie C-416/02 Trybunał przyjął, że „odchody zwierzęce mogą nie być zakwalifikowane jako odpady, jeśli używane są jako nawóz gruntowy w ramach zgodnego z prawem rolniczego wykorzystania na wyraźnie określonych terenach i jeśli ich przechowywanie ma miejsce wyłącznie dla potrzeb tego rolniczego wykorzystania. Wniosków powyższych nie należy odnosić wyłącznie do odchodów zwierzęcych wykorzystywanych jako nawóz na terenach należących do tego samego gospodarstwa rolnego, które wytwarza te odpady. Dana substancja może nie być zakwalifikowana jako odpad w rozumieniu dyrektywy 75/442, jeśli wykorzystywana dla potrzeb innych przedsiębiorców niż wytwórca tej substancji”.

    Przydatnym orzeczeniem do oceny, czy dany przedmiot lub substancja stanowi odpad, czy produkt uboczny, jest wyrok Trybunału wydany w sprawie C-195/06, zgodnie z którym:
• ,,Dyrektywa nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego.
• Stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania tej substancji bez jej wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę w kontekście oceny, czy jest ona jest odpadem w rozumieniu dyrektywy, czy też nie.
• Jeżeli poza zwykłą możliwością ponownego wykorzystania danej substancji jej posiadacz może odnieść korzyść ekonomiczną, prawdopodobieństwo do jego ponownego wykorzystania jest wysokie. W takich okolicznościach dana substancja nie może być nadal traktowana jako ciężar, który posiadacz zamierza usunąć, ale winna być traktowana jako rzeczywisty produkt.
• Ponadto, aby materiały te mogły być uznane nie za pozostałości poprodukcyjne, ale jako produkty uboczne, których posiadacz z powodu swej wyraźnej woli ich ponownego wykorzystania nie pragnie usunąć, to owe ponowne wykorzystanie określonego towaru, materiału lub surowca, w tym dla potrzeb przedsiębiorców innych niż ich producent, musi być pewne, a nie tylko ewentualne, nie może wymagać jakiegokolwiek wstępnego przetwarzania i być integralną częścią procesu produkcji lub użytkowania.”

Warto zapamiętać
    Z powołanego orzecznictwa wynika, że ETS interpretuje pojęcie odpadów w sposób szeroki. Każdorazowo należy dokonywać oceny konkretnej sytuacji, w tym ustalić, czy posiadacz przedmiotu lub substancji pozbywa się przedmiotu, zamierza się go pozbyć lub do pozbycia jest zobowiązany. Duży nacisk kładzie się na element subiektywny, tj. odczucie, wolę samego posiadacza odpadów i pod tym kątem należy interpretować dany stan faktyczny i go oceniać. Przy analizie, czy dany podmiot wyzbywa się substancji, wymagane jest także, aby zwrócić uwagę na powstałą na gruncie orzecznictwa Trybunału definicję produktu ubocznego. Jest to o tyle istotne, że odpady mogą wystąpić nie tylko wskutek eksploatacji złoża, ale nawet i w wyniku prac geologicznych. Zakłady górnicze korzystają często z odpadów w trakcie rekultywacji, przyjmując masy ziemne i inne substancje do wypełnienia wyrobisk. Natomiast na podstawie przepisów trudno jest przyjąć jednoznaczną definicję odpadu. Należy również pamiętać o odpadach wydobywczych, będących inną kategorią pojęciową niż „odpady”. W kolejnych numerach zajmiemy się m.in. tą tematyką.

Autor: Joanna Wójciak, Kancelaria Prawnicza Amadeus

Artykuł został opublikowany w magazynie "SiMB" nr 6/2011